内部控制是组织规范权力运行、防范经营风险、提升管理效能的基础性制度安排。随着企业内部控制基本规范持续实施、中央企业内控监督要求不断升级、行政事业单位内部控制规范启动新一轮修订，内部控制正从"建章立制"走向"穿透监督""有效运行"，提升内部管理水平、增强风险防控能力成为各类组织治理的普遍课题。

1 政策脉络：内控监管要求持续升级

我国内部控制制度体系历经多年建设，已形成覆盖企业、行政事业单位的完整框架。财政部等五部委2008年发布《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7号），2010年配套印发企业内部控制应用指引、评价指引和审计指引，构建了我国企业内部控制规范体系；财政部2012年印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2015年印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，2017年印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，推动行政事业单位内部控制落地实施。

2023年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，将内部控制建设作为财会监督体系的基础环节，明确要求强化单位内部控制。在国资领域，国务院国资委2025年12月以委令第46号公布修订后的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》，将内控及风险管理制度建设职责履行、重大风险分析识别评估预警应对报告等直接纳入责任追究情形；2026年又部署中央企业内部控制体系建设与监督工作，提出以全级次智能化穿透作为内控体系有效性核心评价标准。

2026年10月，财政部以财办会〔2026〕36号就《行政事业单位内部控制规范（修订征求意见稿）》公开征求意见，要求2026年10月31日前反馈，修订落实新修改的会计法和财会监督意见要求，适用范围扩展至各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、群团机关和事业单位。从企业到行政事业单位，从制度建设到责任追究，内控监管要求持续升级。

2 政策要点解读：从"建章立制"走向"穿透监督"

新一轮政策的核心变化，是把内部控制从"有没有"转向"用没用""管不管用"。

在责任约束上，《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第46号）明确将风险管理相关情形纳入责任追究范围：未按规定履行合规管理、内控及风险管理制度建设职责，导致制度缺失、内控流程存在重大缺陷的；制度未执行或执行不力，对经营投资重大风险未能及时分析、识别、评估、预警、应对和报告的；未按规定对企业规章制度、经济合同和重要决策进行法律审核的。这意味着内控建设失责、风险应对失当均可能被追责，内部控制由"软要求"变为"硬约束"。

在监督方式上，2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作部署提出"锚定智能化穿透内控建设主线"，将能否实现全级次智能化穿透作为内控体系有效性核心评价标准，从体制机制、监管信息系统、监督追责、配套制度四方面同步落实穿透要求，消除层级管控盲区，解决信息滞后、监管碎片化问题，并推动两年内完成全集团信息系统贯通，实现全级次覆盖、全业务在线。穿透式监管要求内部控制与信息系统深度融合，业务流程、控制措施、监督结果全程在线、留痕可溯。

在基础规范上，《行政事业单位内部控制规范（修订征求意见稿）》落实新修改的会计法，将内部控制与财会监督贯通，并扩大适用范围。财政部《会计改革与发展"十四五"规划纲要》也明确"修订完善内部控制规范体系，加强内部控制规范实施的政策指导"，内控规范体系的持续升级已进入加速期。

3 提升内部管理水平的着力点

内部控制提升内部管理水平，核心在于通过制度、流程和岗位安排实现"分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗"。

单位层面，重点是治理结构与权责制衡。建立健全重大事项集体决策和联签制度，重大经济决策、重大事项、大额资金支付按权限和程序实行集体决策审批；科学设置机构岗位，明确职责权限，实现不相容岗位相互分离，覆盖预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、合同管理、内部监督等关键岗位，建立关键岗位定期轮岗制度。

业务层面，重点是流程规范与风险防控。预算管理强化预算刚性约束和预算绩效评价；收支管理规范审批权限与票据控制；采购管理落实归口管理和验收结算控制；合同管理覆盖订立、履行、变更、归档全链条；资产管理确保资产安全和使用有效；资金活动强化授权审批与支付复核。通过不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等控制方法，把控制要求嵌入业务流程，实现对经营活动的全过程控制。

监督评价层面，重点是闭环整改与持续改进。通过日常监督和专项检查发现内控薄弱环节，通过内控评价评估全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，将评价结果与绩效考核、经济责任审计、监督问责挂钩，形成"建设—运行—评价—整改—提升"的闭环。

4 案例透视：内控缺陷暴露的监管风险

近期证券监管部门公开的行政监管措施，直观揭示了内控缺陷的现实代价。

2026年7月，青岛证监局对华仁药业股份有限公司采取责令改正监管措施，指出其贸易业务内部控制机制不健全、内部制度执行不到位、合同未全面履行或监控不当，不符合《企业内部控制基本规范》第三十六条等规定。同月，陕西证监局对西安曲江文化旅游股份有限公司采取责令改正并出具警示函，认定公司在合同管理、资金管控、关联交易管理、内部监督、财务管理和会计核算、内部环境和信息沟通等方面存在内控缺陷，不符合《企业内部控制基本规范》第三十一条第一款、第三十六条、第四十条、第四十四条等规定。

2026年4月，北京证监局对北京双鹭药业股份有限公司及多名高管采取责令改正行政监管措施，指出公司存在通过信托产品对外提供资金的情形，合计7.64亿元本金未收回且存在较大损失，相关业务未按规定履行审议程序并及时对外披露，相关资金支出、公章审批等内部控制环节存在缺陷。2026年5月，深圳市海王生物工程股份有限公司披露对外财务资助及担保相关内部控制缺陷的整改计划，明确完善财务资助事项内部审批流程、强化关键节点审批控制，并启动对外财务资助、融资及担保等管理制度系统性修订。同月，深圳市富恒新材料股份有限公司公告，其2025年度财务报告内部控制被出具否定意见的审计报告，触及股票可能被实施退市风险警示的情形。

这些案例的共同警示在于：资金活动、合同管理、关联交易等环节的内控缺陷，不仅带来直接经济损失和监管处罚，还可能影响信息披露质量、触发审计意见异常甚至退市风险。内部控制缺陷已成为资本市场和国资监管关注的焦点，风险防控能力直接关系组织安全与发展。

5 内部控制提升路径

一是健全责任体系。落实主要负责人对本单位内部控制和风险管理工作的全面责任，成立内部控制建设领导机构，明确牵头部门和岗位职责，将内控建设纳入中长期规划和绩效考核，形成决策、执行、监督相互分离、相互制约的治理机制。

二是深化风险评估。系统梳理预算资金、采购、合同、资产、投融资、对外担保等经济活动业务流程，定期开展风险评估，建立风险清单和预警机制，对关键岗位实行轮岗和专项审计，确保重大风险早识别、早预警、早处置。

三是强化流程控制。将不相容岗位分离、授权审批、归口管理等控制措施嵌入业务流程，严格执行预算刚性约束和资金支付审核，完善合同全链条管理，加强关联交易和对外投融资的决策程序与信息披露控制。

四是推进穿透管理。加快内部控制信息化建设，将制度流程与控制措施嵌入信息系统，推动业务、财务、监督数据贯通和全级次覆盖，实现全业务在线、全程留痕、实时预警，以技术手段消除层级管控盲区。

五是完善评价问责。定期开展内部控制评价并编报内控报告，将评价结果与绩效管理、经济责任审计和追责问责挂钩，对监督检查发现的问题建立整改台账、逐项销号，推动内部控制持续改进、有效运行。

内部控制建设是提升内部管理水平、增强风险防控能力的基础工程，也是防范化解重大风险的制度屏障。随着内控规范体系修订完善和穿透式监督深入推进，各类组织唯有把内控要求真正落到岗位、流程和系统，才能实现规范运行、稳健发展。